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轉載自：http://www.libertas2004.net/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=89 有刪節
總統制與中國的憲政選擇
近年來，每當天邊響起一點點政治體制改革雷聲的時候，總有人公開或私下地提出有關在中國實行總統制的問題。改革開放以來，總統制議題的第一次浮現，可能是
「國家主席」的頭銜在對外交往中的英文翻譯問題。在這個世界上，把自己的國家元首叫做「主席」（Chairman），只限於一些第三世界中極少數以黨代政、既赤且貧的國家，如北韓、越南、古巴等。改革開放之後，為了與世界接軌，中國不知在某個時候把主席的英譯由「chairman」改成
「president」。這樣，至少在不懂中文的外國人眼裏，中國與世界上大多數國家一樣也有一個總統。但是，至於中文的名稱為什麼沒有所相應的改動，繼續稱為主席，則不得而知。無論如何，中國已經邁出了最小的第一步，即用英文中的總統來稱呼中國的國家元首。無論中國是否有在近期內實行總統制的可能，中國遲早要面對是否選擇總統制的問題。許多新興民主化國家已經碰到了這個問題。儘管國際政治學界的一些人對總統制提出了嚴厲的批評，但是絕大多數新興民主化國家還是選擇了總統制。因此，將來中國也必須回答它為什麼要實行總統制或為什麼不能實行總統制這一不可回避的問題。
總統制之所以被許多新興民主化國家所看中，主要是因為總統制有助於維持政體與政局的穩定。在總統制下，總統（與各州州長）由選民直接或間接選舉產生，並有固定的任期。而在議會制下，行政首長及其所屬政黨必須取得議會中的多數。這種多數通常很不穩固。再者，在總統制下，行政機關與立法機關的分離，立法機關的成員不能擔任內閣成員。這樣使得行政首長在組閣時不太受其所屬政黨的牽制。導致批評總統制的主要依據是九十年代之前總統制在拉丁美洲的不良記錄，如導致毒材、政變和政治僵局等。但是，九十年代以來的拉美政治發展表明，總統制在拉美已經越來越成功，絕大多數國家不僅維持住了民主制度，而且實現了民主鞏固。相反，議會制在南亞的危機卻遠遠沒有結束。巴基斯坦的長期動盪和印度症苦的頻繁更迭，孟加拉歷史上的頻繁政變，斯里蘭卡也於1978年從議會制改成了總統制。議會制在一個地區的集體失敗似乎沒有引起國際政治學界的充分注意。一個民主政治體制蛻化為專制毒材的可能性取決於該體制內部的分權與制衡機制的有效性。在總統民主制下，三權分立和縱向的分權機制能夠有效地防止總統制症苦淪為毒材。沒有法治和分權制衡，任何民主體制都極易淪為毒材，不獨是總統制，議會制也是如此，魏瑪共和國即是一例。
議會制對社會政治條件的要求比總統制更為苛刻。議會制的兩難在於：先有發達的兩黨制，後才可能有穩定的議會制。總統制並非如有人批評的那樣，是天然不穩定的，否則，美國與法國的總統制為什麼那麼穩定。在法國，議會制倒反而不穩定。德國議會制的成功得益於它修改了傳統的議會制，且沒有法西斯的殘餘勢力，並很快建立了准兩黨制。有強大的專制勢力殘餘的國家，不能儘快建立兩黨制的國家，恐怕難以駕馭議會制。在這樣的國家一旦實行議會制，肯定是專制勢力當道。
從根本上看，議會制與總統制無優劣之分。但那一種對自由民主傳統的要求更高呢？在自由民主根基牢固的國家，選擇其中的一種都能維持民主政治於不墮。沒有自由民主傳統，兩種政體都很艱難。總統制則較適合民主根基較為浮淺的國家，它有雙刃作用，一方面能夠凝聚民主轉型所需要的權力，另一方面，又容易被野心家所利用。由於人類迄今為止還沒有找到比總統制和議會制更好的民主政體形式，故人們充其量只能對現有的總統制和議會制作局部的改良。於是有了德國的建設性內閣制和法國的半總統制。即便如此，前者比後者對政黨制度的要求也更為苛刻。若要求一個剛剛解除黨禁的新興民主化國家一開始就具備一個健全的、穩定的、良性的政黨體制，這是非常難以做到的。
中國現行的症苦體制既非議會制、也非總統制，更非半總統制。按照1982年的憲法，中國的症苦體制有點類似議會內閣制。憲法規定全國人民代表大會是中國的最高權力機構，總理有組閣權並對全國人大負責，同時規定國家主席作為國家元首僅具有禮儀上的作用，沒有實權，屬虛位元首。儘管憲法如此規定，但是中國症苦體制的面目又是相當模糊的，幾乎很難歸入任何現有的症苦體制類型，因為憲法所規定的權力結構與現實中的實際權力結構有很大的衝突，而這種衝突又來自現行憲法與中國共產黨黨章之間的衝突。憲法要求總理對人大負責，黨章要求總理對政治局及其常委負責，形成一僕二主的局面。內閣症苦的人事權和決策權掌握在政治局手裏，每個部長在政治局裏都有除總理之外的靠山，常常不受總理的調遣，各個部門之間的許可權又分屬政治局及其常委內部不同勢力和派系的利益範圍。總理對症苦各部部長的控制權和對行政事務的決策主導權受到了受到極大的削弱。例如總書記可以帶隊調查國有企業的改革問題。如果連國企這樣的事情，總書記也有權干涉，內閣負責制將化為烏有。由於總理沒有獨立組閣權，無法對議會負責，因而難以有效地建立起責任政治來。責任衝突導致沒有責任。總理同時對政治局和人大負責，而政治局及其常委卻不對人大負責。
另一方面，憲法雖規定中國實行虛位元首制，但是一旦國家主席兼任中國共產黨總書記和CCP中央軍事委員會和國家軍事委員會的主席，則國家主席又變成了在中國握有最大實權的職位，結果虛位不虛，虛位元首則不復存在，使得中國在某些人擔任主席期間無總統制之名，卻有大權獨攬的總統職位之實。中國目前症苦體制在面目上的模糊行和行政責任不能落實說明，中國症苦體制的改革勢在必行。
在世界上許多實行議會制的國家中有許多是君主制國家如英國及以英國女皇為元首的國家如加拿大、澳大利亞、新西蘭等，再就是歐洲大陸上的那些實行君主制的國家如西班牙、瑞典、挪威、丹麥、荷蘭、比利時、盧森堡，再加上亞洲的日本、尼泊爾等。在君主制國家，一旦要實行總統制，就必須廢除君主。若想保留君主，兼行民主政治，則只有虛化皇權，實行議會內閣制。如果君主制國家不能實行總統制的話，那麼共產黨國家則不能實行議會內閣制。而共產黨國家實行議會內閣制，把最大的實權交給總理，党的總書記、國家主席、軍委主席和政治局將被虛化，這是党的一元化領導所不能允許的。所以，82年憲法所規定的責任內閣制症苦體制註定不能兌現。
今年來一直有報導說中國大陸的執政者組織研究在中國實行總統制的可行性。若真的改行總統制如果中國的突破性政治改革由當今的執政者來發動，總統制幾乎是唯一的選擇。理由很簡單，執政者需要總統制下賦予總統的個人權力來完成政治轉型。看看前蘇聯及後來的俄國，不論戈巴契夫與葉利欽有多大的差異，在堅持各自都實行總統制上則是完全一致。就算葉利欽有借總統制來建立個人集權統治的嫌疑，戈巴契夫總沒有吧？後來葉利欽主動辭職表明，他也無意借總統制來建立個人王朝。在第三波後期的民主化浪潮中，借助總統制來建立個人專權的很少，成功的更少，秘魯的藤森就是最新的一個例子。試想，在前蘇聯，誰是總統制改革的最大反對力量呢？當然是前執政黨。誰是俄羅斯國家杜馬中最大的反對黨？前執政黨！如果俄國實行議會制，誰是議會中的多數黨？是前執政黨！所以，總統制在俄國所起的最重要的作用之一是防止前執政黨的回歸。
所以，體制內和體制外的人士都紛紛提出總統制為中國政治體制改革的目標。在共產黨國家，一般來說，總書記作為党的最高領導人對總統制的興趣最大。對共產黨國家來說，一旦把總統制的改革提上議事日程，那麼離大規模的政治體制改革就不遠了。至少前蘇聯的經驗是如此。所以總統制仍將是中國未來政治體制改革不可能回避的一個課題。那麼中國現在的體制離總統制有多遠呢？一旦中國將要實行總統制，現有的體制需要作哪些重大的變更呢？
中國如果改行總統制，第一個變動，就是應把總統由執政黨提名、人大選舉產生，改由全民直接或間接選舉產生，使總統獲得來自立法機關之外的合法性。在總統制下，總統以直接或間接的方式由選舉團或選民選舉產生，區別于議會制下總統通常由議會選舉產生。總統民選的好處是可以使總統獲得自立于議會的相對獨立的合法性。所以，若改行總統制，總統必需由直接或間接的民選產生，並有任期限制，對選民負責，而不是對立法機關負責。實行間接選舉的好處是更能代表地域的廣泛性，成本低、不擾民、低政治化，製造穩定的政黨制度。直接選舉的動員面廣，地域代表不均衡（對人口多的大都市和省、邦、州更為有利），若只選舉一輪，會產生少數派總統（如陳水扁），若選舉兩輪，勞命傷財，滋擾民眾，加劇社會的政治化程度。而且，中國領土如此之大，人口超過十二億，直選總統怎麼可能？如果考慮到臺灣的回歸和香港澳門的特殊地位，在總統選舉中更應該實行間接選舉的選舉團制，以便在中國的總人口中占少數的這些地區在總統的選舉中得到充分的代表。
總統必須握有最高的行政權力，包括對總理和部長的任命權，對行政事務的最高決策權。既然總統既是國家元首也是症苦首腦，總理一職或廢除，或保留，但許可權必需大大削弱。
總統必須是中國武裝部隊的總司令。總統也許可以兼任執政黨的總書記，也可以不兼任。但，不是總統的執政黨總書記不應是武裝部隊的總司令。考慮到這一點，應該把現有的中華人民共和國中央軍事委員會和中國共產黨中央軍事委員會主席同時取消，或合二為一，由總統兼任主席，性質相當於武裝部隊總司令。
不作總司令的總統是虛偽元首，而非總統制，廢除黨和國家的軍事委員會，設立直屬總統領導的國家安全委員會。總統必須是總司令，可根據憲法解決沒有行武背景的文職總統在軍隊中的權威問題，也可以避免因軍事委員會主席的職位產生糾紛，在總統制下，很簡單，只有總統才是總司令。
實行總統制的其他配套改革還應包括建立一個實行兩院制的強大的立法機關，最高法院握有違憲審查權的獨立司法體系，聯邦乃至邦聯制的國家結構，並通過複合、多重的代表機制和分權機制來化解總統制的潛在集權傾向。在典型的總統制下，立法機關有權彈劾總統，而總統無權解散立法機關。這是總統制與議會制的一個重大差異。易言之，總統制與三權分立是相輔相成的。唯有如此才能確保，這樣的總統制通向的是總統制民主政體，而不是總統毒材制。如果一切權力，不分巨細，一切歸於總統，那是秦始皇、袁世凱式的絕對帝王制，而非總統制。沒有有效的分權制衡，總統民主制肯定會蛻變為總統毒材制。
如果中國完成上述的制度架構的調整，中國離總統制就不遠了。
從總書記到總統，不僅僅是最高權力的代名詞的變化，而是國家元首體制以及通過這種元首體制所反映出的政治制度的深刻變化。權力的中心將隨之發生轉移，黨政關係的傳統架構也將發生改變。從總書記到總統意味著權力由執政黨向國家機關的轉移，權力由執政黨向議會和行政部門的轉移。總統制的全稱是總統制民主政體，其重要基礎之一是三權分立，總統只佔據其中的行政權。
在中國，總統制改革有具有某種政治體制改革風向標的功能。不把中國的現有症苦體制改成總統制（或者議會制），給人感覺是沒有進行政治體制改革，或是政改不到位；一旦真的著手把現行的體制改革總統制（或半總統制、議會），牽動的面又太大，所以遲遲下不了決心。這大概是總統制在中國長期議而不行的主要原因。在中國，如果領導人願意的話，改行總統制有一定的難度，而改行總統民主制的難度則大得多。
也許，現在討論中國將來實行總統制抑或議會制還為時尚早。但是，毫無疑問的是，一旦中國著手進行實質性的政治體制改革或實現民主化的突破，對憲政體制的選擇將成為當務之急。在總統制與議會制之間的抉擇將成為中國所面臨的最為根本的憲政選擇。 | 
發表於 2008-11-23 12:32:50
